土地流转管理不规范。2022年全区农村家庭承包耕地流转面积达354.1万亩，占耕地总面积的17%，流转后九成以上不再种植粮食作物，土地流转中耕地“非粮化”现象呈逐步扩大趋势。一方面“非粮化”经营不断扩大，另一方面缺乏监管，耕地“非粮化”率持续提高。

　　农户种粮意愿不强。一方面是劳动力转移导致。随着新型城镇化建设深入推进，农村劳动力大量向城市转移，导致农户将耕地随意转让或撂荒，造成耕地“非粮化”。另一方面是种粮收入低导致。据测算，种植果蔬的收益分别为种植粮食的32倍和34倍，部分农户大量种植高效益经济作物，造成部分耕地“非粮化”。

　　政策供给力度不足。政策支撑不足，影响各类主体种粮积极性，改变耕地用途。首先补贴力度不足。部分地区对蔬菜种植、特种养殖等高效农业进行大力补贴和扶持，鼓励资本下乡发展特色产业，对粮食种植的补贴有所减少。其次金融供给不足。在发展现代化、规模化粮食种植方面，没有金融政策支持。再次社会化服务不足。优良种子引进、种粮机械化、农业保险等方面服务水平不高，增加了种粮风险和成本。

　　建议，构建以粮为主的特色农业产业体系，实现产业振兴与稳定粮食生产“双赢”。进一步审视特色农业产业发展方向和路径，适度调整和优化特色农业产业发展布局。应进一步加快粮食产业特色化进程、推行多种种植方式实现“粮产融合”、采取多种方式的土地经营模式。

　　加强土地流转的规范化管理，科学防范资本“非粮化”无序发展。依法有序推进土地流转。探索建立工商资本租赁耕地的资格审查、项目审核、分级备案制度，提高资本下乡门槛。建立一套完善且与农户利益挂钩的监督管理体系，既监督管理农户肆意将土地流转给非农业的租户；又监督流转土地承包者，严格防止大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为。鼓励工商资本从事良种繁育、粮食加工流通、粮食生产及专业化社会化服务等，与农户构建利益共同体，参与粮食全产业链发展。

　　提升粮食种植的效益，有效激发农户种植意愿。建立稳定的收购机制，稳定市场供需关系。推广现代化种植技术，降低生产成本，提高农作物的产量和品质。积极发展订单农业和粮食银行等新型业态，激发农户种粮意愿。

　　增强政策支持保障力度，建立高质高效的种粮体系。调整优化不适合耕地“非粮化”防治、稳定粮食生产及支持特色产业发展的政策。不断完善农业补贴政策，让粮食补贴向种粮大户、家庭农场和合作社倾斜。各类农业项目和资金，应更加有利于防止耕地“非粮化”，加大对“非粮”特色产业粮食化、粮经复合化的扶持力度。强化农业科技研究和技术推广，强化农业保险服务，健全和完善粮食产业社会化服务体系。发展配套现代化生产设施设备，加强粮食稳产保供金融服务，强化高标准农田和水利基础设施建设融资服务。